中国应建立独立的金融消费者投诉机制

中国应建立独立的金融消费者投诉机制

促进消费、发展市场经济离不开对消费者权益的保护。维护金融消费者合法权益是维护金融市场稳定，推动金融市场可持续发展的关键。　　现阶段金融机构　　侵权行为表现　　一是金融机构说明不实的行为。这是现在金融消费中最普遍的现象。金融产品与普通的商品相比，最大的特点就是具有信息性和复杂性，是金融专业人士运用专业的经济、金融知识设计出来的结构性产品，一般非专业的金融消费者很难完全了解，很多关于金融产品和金融市场上的信息，金融消费者也很难理解和判断。一些银行在销售各种理财产品时，往往会夸大产品的投资收益，甚至对预期的利益作虚假陈述，致使消费者在只得到片面信息后就做判断，必然导致金融消费者作出不理智的决定。　　二是金融机构的不规范劝诱行为。不规范劝诱最主要的表现就是不当销售，通常的行为是在推销产品时夸大宣传产品的收益，回避产品的风险。一些银行、证券公司、基金公司或保险公司推出了各种不同的理财产品，为了争取客户、抢占市场，采取各种办法向金融消费者推销自己的产品，在单纯追求商业利益的过程中，不规范劝诱行为严重损害了金融消费者的权利。　　三是金融机构侵犯金融消费者隐私行为。主要有三种表现形式：故意非法向第三人披露自身合法掌握到的金融消费者的隐私；过失泄露金融消费者的隐私；以不合法的方式收集金融消费者的隐私。　　四是金融机构的乱收费现象。诸如ATM同城跨行取款涨价、借记卡年费、异地取款授予费、零钞清点费，还有证券公司的各种服务性收费等。像这样关系到普通民众日常生活的金融消费费用，金融机构并没有召开听证会，而是单方面做出收费涨价的决定，金融消费者的权利被剥夺，只能被动接受这些“不合理”的收费规定。其它诸如强制搭售行为、保险合同和其他金融服务合同、产品销售合同中的“霸王条款”等，这些行为都侵害了金融消费者的公平交易权和自由选择权。　　金融消费者权益保护建议　　一是建立金融消费者权益保护法律制度。金融消费者权益保护法律制度的建立有两种模式：一种是制定专门的金融消费者权益保护法，再辅以相关的政策法规；另一种是在《消费者权益保护法》中专门规定，辅以商业银行法、证券法和相关金融领域的特别法，结合具体的政策，建立起一个金融消费者保护的中和的法律体系。鉴于我国的金融消费者保护还处于初始阶段，从短期来看，建议用一般的立法模式，利用《消费者权益保护法》的修改契机，扩大对于消费者的定义，对金融消费者保护进行专章规定，包括金融消费者的保护范围、特殊权利、保护原则、保护机构的职责和纠纷解决途径等。统一修改我国的各种金融法律法规，增加保护金融消费者权益的内容，并且制定更多的有关金融消费的特别法律。　　二是建立独立的投诉机制。求偿权是金融消费者的基本权利，是其他权利实现的最终保障。求偿权的实现必须依靠一个独立健全的投诉机制，金融消费者保护涉及方方面面，如何更好地从法律保护机制的角度入手，加强金融消费者权益保护，越来越受到人们的关注。但是，我国到目前为止还没有一个专门的职能机构负责金融消费者的投诉问题，不利于及时、公平地解决问题，维护金融消费者的权益。因此，建议完善目前的投诉机制，疏通金融消费者纠纷的投诉渠道，并赋予中消协成立相关的投诉受理部门，同时建议各金融机构内部设立专门的投诉受理部门，在金融消费者投诉后以最快的速度协商解决办法，必要时协助、配合投诉机构的工作。　　三是加强行业自律，积极开展金融教育服务。金融机构是最直接接触金融消费者的主体，最能够了解金融消费者的需求。建议积极鼓励金融机构有针对性地开展金融知识宣传教育活动，如设立“银行公众教育服务日”等，金融监管部门和各金融机构积极为公众的金融教育工作而努力，让金融消费者切实享受到金融教育服务。　　金融消费者保护的国际经验　　日常使用的金融消费者概念，大多是经济领域或政府金融宏观调控政策中使用的非正式性称谓，没有严格地界定其内涵和外延，更谈不上立法界定。　　例如，英国早在1975年就制定了《保单持有人保护法》，使用的是保单持有人概念，而没有使用保险消费者的概念。国际保险监督官协会颁布的《保险核心原则》第25条对保护保险消费者作了原则性规定，但也未对保险消费者作解释。　　虽然立法上没有界定保险消费者的概念，但不影响国家重视保险交易过程中对投保人、被保险人、受益人和责任保险中第三人正当权利的保护，尤其是金融危机后，保险业发达国家或地区在金融调控政策方面，强化了对上述主体权利的保护，并且开始普遍使用保险消费者或金融消费者的概念，甚至专门出台了金融消费者权益保护法，例如，中国台湾地区于2011年6月29日开始实施“金融消费者保护法”。该法第4条对金融消费者作了法定解释：本法所称金融消费者，指接受金融服务业提供金融商品或服务者。但不包括下列对象：一、专业投资机构。二、符合一定财力或专业能力之自然人或法人。台湾该法定解释也是很模糊的，其第二项中“符合一定财力”的判断标准是什么？该法没有作出规定。　　北京联合大学赵承寿副教授则提出，金融消费者包括银行存贷款的客户，证券公司和证券市场的债民、股民，商业保险公司的“保民”，投资基金的“基民”，信托公司的受益人，银行信用卡的持卡人，黄金、白银饰品的购买者等。他认为，成万上亿的金融消费者与金融机构和金融服务公司之间，在法律上都是平等的，但由于各种原因经常显示出对消费者不公平。金融行业除了具有高风险、高利润的特点外，政策性的变化，经营作风，甚至经营时间的安排也都直接和间接地影响消费者的权益。　　世界金融危机之后，金融消费者保护成为热门议题，许多国际组织(如20国集团、经合组织、世界银行、国际消费者联盟等)和典型国家、地区(如美国、英国、中国台湾地区等)纷纷出台相关举措。　　20国集团于2011年10月发布了“20国集团金融消费者保护高层原则”，包括法律和监管框架等十项内容。美国2010年7月通过《多德-弗兰克华尔街改革与消费者保护法》，建立联邦保险办公室和消费者金融保护局，其核心即是金融改革和消费者保护。英国2010年6月通过的金融监管改革方案决定新设立消费者保护和市场管理局，后更名为金融行为准则局，负责监管所有金融服务行为，保护金融消费者。中国台湾地区2011年6月通过《金融消费者保护法》。　　美国是最早开始关心金融消费者保护的国家之一，自20世纪至今已出台了一系列与金融消费者保护相关的法案。例如，美国1969年颁布了《诚实信贷法》、1974年颁布了《公平信贷法》，1975年颁布了《金融隐私权利法案》，1976年修正了《信贷机会均等法》，1977年颁布了《社区再投资法》等。　　英国经济学家迈克尔泰勒(Michael Taylor)也在20世纪末提出金融消费者保护应当与审慎监管一起作为金融监管的并行目标。2001年的《金融服务与市场法》将保护消费者作为金融监管目标正式写入立法，并成立了金融调查服务部解决消费者与金融机构之间的争议，甚至对金管局的不满也可以通过投诉专员办公室提出投诉。同年，金管局发布了《产品销售后公平对待消费者》。　　其他发达国家也纷纷效法英美。2001年，加拿大根据《金融消费者机构法》成立了专门的金融消费者保护机构。日本也在《消费者合同法》《金融产品销售法》和《金融产品交易法》中增加了有关金融消费者保护的条款，并将金融消费者保护职责主要交给了金融厅，央行、消费者厅和财务省承担了一些辅助职责。澳大利亚也建立了专门处理消费者投诉的金融督察服务机构。　　虽然起步较早，但欧美国家的金融消费者保护并不总是成功的。特别是金融危机的爆发，使美国监管当局意识到对金融消费者的保护存在着致命的漏洞，才使得次贷成为引发金融危机的罪魁祸首。　　为此，美国开始了一系列加强金融消费者保护的金融改革举措，包括通过《多德—弗克兰法案》成立消费者金融保护局，通过《信用卡问责及信息披露法》将消费信贷纳入监管等。英国也计划在撤销金融管理局由英格兰银行统一行使监管权的基础上，成立消费者保护与市场署专司消费者保护之职，以保证中立、公正地履行金融消费者保护职责。　　欧洲针对金融危机暴露出来的监管问题提出了建立跨国金融监管机构的改革法案，而金融消费者保护将是跨国监管机构的核心职责。对于可能危及金融消费者利益的行为，跨国监管机构有权履行调查、评估、警告、禁止等职责。

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